Dit staat er in de nieuwe omzendbrief van Joke Schauvliege

11 augustus 2017
Teaser: 

Op 7 juli vaardigde minister van Omgeving Joke Schauvliege een nieuwe omzendbrief uit, die Vlaanderen verdeelt in "bebouwde" en "onbebouwde" gebieden. Deze omzendbrief kon al echter al snel op heel wat kritiek rekenen. Wat staat er nu concreet in de bewuste omzendbrief?

De omzendbrief kadert binnen de ruimere beleidsomwenteling die minister Schauvliege beoogt richting de vrijwaring van de bestaande open ruimte en het bevorderen van inbreiding en verdichting, waar ook andere initiatieven zoals het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en de Codex-trein van doordrongen zijn. Om deze doelstellingen te realiseren zal echter volgens de minister voor een stuk van de bestaande methodiek van de bestemmingen afgeweken moeten worden. Dat staat ook zeer letterlijk in de inleiding van de omzendbrief: ‘De traditionele en statische ruimtelijke ‘toelatings- en verbodspolitiek’ waarbij de overheid in bestemmingsplannen aangeeft welke specifieke bestemmingen op een bepaald terrein al dan niet toelaatbaar zijn, is onvoldoende in staat om dat veranderingsproces afdoende te begeleiden.’.

Tot nader orde zijn de vastgelegde bestemmingen evenwel het cruciale element in het ruimtelijk beleid. Nu zelfs al in de inleiding blijkt dat de interpretatie die de minister voorstaat daarvan afwijkt, is het op zich niet verwonderenswaardig dat er onrust ontstond.

Bebouwde vs. onbebouwde gebieden
Centraal doel van de omzendbrief is om een differentiatie in het ruimtelijk beleid tussen bebouwde en onbebouwde gebieden te realiseren. In het eerste deel wordt het verschil tussen bebouwd en onbebouwd gebied geduid. Opvallend daarbij is het binaire verschil tussen beiden: alle gebieden die gelegen zijn buiten de bebouwde gebieden zijn onbebouwde gebieden, ongeacht de bestemming als woongebied of woonuitbreidingsgebied.

Een bebouwd gebied wordt gedefinieerd als ‘een voldoende compact en samenhangend geheel van gebouwen voor wonen en werken en van infrastructuren, dat duidelijk identificeerbaar is in de ruimte en dat een hoge leefkwaliteit biedt door de eenvoudige aansluiting of aansluitbaarheid op maatschappelijke functies, met inbegrip van de ondersteunende groene ruimten binnen de bebouwde contouren’. Als vuistregel om bebouwde gebieden te identificeren geldt dat deze samenvallen met (a) de stedelijke gebieden, geselecteerde kernen en overige woonconcentraties en (b) de bedrijventerreinen (met uitsluiting van geïsoleerde bedrijfssites).

De ongebouwde gebieden zijn die gebieden die niet beantwoorden aan deze definitie en waarvan daarnaast nog nader wordt gespecificeerd dat het gaat om ‘aaneengesloten entiteiten waarvan het behoud of de versterking van het open of groene karakter aangewezen is’. Maar, ook geïsoleerde, versnipperde of uitwaaierende bebouwingsvormen verhinderen niet dat het gebied waarin deze gelegen zijn als onbebouwd wordt beschouwd.

Wanneer er onduidelijkheid bestaat over de vraag of een projectsite behoort tot bebouwd of onbebouwd gebied kan dit punt overlegd worden in de schoot van een projectvergadering.

De vraag in welke verhouding deze definities, die niet gebaseerd zijn op een decretale bepaling, staan tot de bestemmingen en gekende stedenbouwkundige voorschriften wordt in de omzendbrief niet behandeld. Maar, op zijn minst wordt de indruk gewekt dat het bebouwd of onbebouwd karakter primeert (cfr. de geciteerde passage uit de inleiding). Dat is op zich al erg vreemd te noemen en gevaarlijk met het oog op de rechtszekerheid, aangezien verder in de omzendbrief ook concrete consequenties worden verbonden aan de ligging van een projectsite in bebouwd of onbebouwd gebied. Bovendien kan er blijkbaar op ad-hoc basis nog een concrete invulling worden gegeven op een projectvergadering.

Behoefte- en voorzieningenstudie
Artikel 1.1.4 VCRO bepaalt dat de ruimtelijke ordening gericht is op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling. De omzendbrief geeft verdere invulling aan wat begrepen moet worden onder ‘duurzame ruimtelijke ontwikkeling’. De verdere verharding of inname van ‘onbebouwde ruimte’ wordt daarbij beschouwd als een onwenselijke evolutie. Daarom wordt voorgesteld dat nieuwe aanwending van ruimte voor bijkomende woon- of werkfuncties in onbebouwde gebieden enkel mogelijk is op basis van een grondig onderbouwde behoefte- en voorzieningenstudie en dit (!) los van de aard van de vigerende bestemmingsvoorschriften. De omzendbrief detailleert daarbij welke onderdelen deel moeten uitmaken van deze behoefte- en voorzieningenstudie.

Bijgevolg moet voortaan bij elk project dat extra ruimte inneemt in onbebouwd gebied steeds voorafgaandelijk een behoefte- en voorzieningenstudie worden opgemaakt.

In bebouwd gebied geldt net het tegenovergestelde: behalve wanneer de regelgeving een studie oplegt, moet deze voor projecten in bebouwd gebied niet worden opgemaakt.

Natuurtoets
De omzendbrief vestigt daarnaast een expansieve interpretatie van artikel 16 van het Decreet Natuurbehoud. Dit artikel stelt: ‘In het geval van een vergunningsplichtige activiteit, draagt de bevoegde overheid er zorg voor dat er geen vermijdbare schade aan de natuur kan ontstaan door de vergunning of toestemming te weigeren of door redelijkerwijze voorwaarden op te leggen om de schade te voorkomen, te beperken of, indien dit niet mogelijk is, te herstellen.’.

De omzendbrief stelt dat dit artikel impliceert dat de vergunningverlenende overheid bij de beslissing over elke vergunningsaanvraag, in onbebouwd gebied, er steeds zorg voor zal moeten dragen dat er geen vermijdbare schade aan de natuur kan ontstaan, en dit ongeacht de gebiedsbestemming van het perceel waarop het project van toepassing is. Dat kan er op neerkomen, maar betekent niet noodzakelijk dat moet worden afgezien van het uitvoeren van een activiteit. Het is ook mogelijk dat voorwaarden opgelegd worden, bv. het behoud van bepaalde natuurlijke relicten op het terrein of het natuurlijk beheer van een terreingedeelte.

Verder wordt gesteld dat deze natuurtoets uitdrukkelijk in de formele motivering van een vergunningsbeslissing moet worden opgenomen.

Zonevreemde gebouwen
Zonevreemde gebouwen liggen overwegend in onbebouwd gebied. De omzendbrief verduidelijkt dan ook enkele zaken en beoogt zo te vermijden dat via zonevreemde constructies het ruimtebeslag alsnog zou worden uitgebreid.

In bepaalde gevallen, gedefinieerd in een apart besluit, kan de functie van een zonevreemd gebouw toch gewijzigd worden als uitzondering op het algemeen verbod. De omzendbrief beklemtoont dat het hier gaat om uitzonderingen. Als aan de voorwaarden is voldaan is er bovendien geen sprake van een vast recht maar veeleer van een mogelijkheid om een afwijking op de bestemmingsvoorschriften toe te kennen, die steeds moet afgewogen worden tegen de door de ruimtelijke ordening gediende belangen. Lees: zelfs indien aan de voorwaarden is voldaan is de toekenning van een functiewijziging geen automatisme. De vergunningverlenende overheid moet nagaan of dit niet indruist tegen de wens om onbebouwde gebieden te vrijwaren.

Bovendien mag de desaffectatie van een hoeve niet langer automatisch beschouwd worden de creatie van een nieuwe zonevreemde woning die in aanmerking komt voor de basisrechten van zonevreemde woningen. Ook de vestiging van nieuwe niet-agrarische bedrijfsfuncties in agrarische gebieden moet maximaal geweerd worden. Daarom moet de huidige bepaling die in agrarisch gebied toelaat om (het gebruik van een gebouw(encomplex) met de hoofdfunctie ‘land- of tuinbouw’ geheel of gedeeltelijk te wijzigen naar de opslag van allerhande materialen of materieel strikt te worden geïnterpreteerd: dergelijke zonevreemde functiewijzigingen kunnen slechts uitzonderlijk en grondig gemotiveerd worden toegestaan, gegeven het principe dat bestaande bedrijfszetels maximaal herbenut moeten worden voor landbouwgerelateerde functies en gelet op de noodzakelijke versterking van de onbebouwde gebieden. Als uitdrukkelijke voorwaarden gelden dat in de constructie geen productie- of verwerkingsprocessen toegelaten zijn en dat in de constructie geen maatschappelijke zetel van een bedrijf kan worden gevestigd.

‘Handelingen van algemeen belang’ in bebouwde gebieden
Wat de bebouwde gebieden betreft, schets minister Schauvliege in de omzendbrief een piste voor projecten om verouderde stedenbouwkundige voorschriften buitenspel te zetten, via toepassing van artikel 4.4.7, §2 VCRO. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid om voor ‘handelingen van algemeen belang’ abstractie te maken van vigerende stedenbouwkundige voorschriften (neergelegd in bestemmingsplannen of stedenbouwkundige verordeningen) en verkavelingsvoorschriften, op voorwaarde dat deze handelingen een ‘ruimtelijk beperkte impact’ hebben. Zo kan ‘worden uitgegaan van ruimtelijk wenselijke dynamieken, in plaats van toegelaten bestemmingen en vaak achterhaalde inrichtingsprincipes’.

Innoverend is de interpretatie dat PPS-projecten ‘handelingen van algemeen belang’ uitmaken, wanneer er belangrijke ruimtelijke meerwaarden gecreëerd worden. Dit laatste vereist dat de projecten een reconversie of invulling van bebouwd gebied inhouden en state of the art zijn. Er moet ook sprake zijn van een bijzondere bijdrage aan de duurzame ruimtelijke ordening. Belangrijk is dat het luik ‘PPS’ eveneens expansief wordt geïnterpreteerd: er moet weliswaar een publieke partner zijn maar het volstaat dat de overheid daarbij regisserend of flankerend optreedt (een actief bouwheerschap is niet vereist). Er moet wel nog steeds minstens een convenant afgesloten zijn en er moet ook een publiek belang aan de orde zijn, bvb. op het vlak van collectieve voorzieningen, … Doel is echter globaal dat de PPS-constructie minder streng wordt geïnterpreteerd en vooral ook meer en gemakkelijker wordt toegepast in bebouwd gebied, waarbij dus bestaande voorschriften buiten beschouwing kunnen worden gelaten.

‘Kantoorachtigen’
‘Kantoorachtigen’ is een nieuw begrip dat middels de omzendbrief wordt geïntroduceerd. Het zijn bedrijven in gebouwen met de uiterlijke vorm van een kantoor, maar waar de kantooractiviteiten gekoppeld worden aan relatief stille, schone en kleinschalige productie, reparatie, opslag of distributie, of aan kennisintensieve productie- of onderzoeksprocessen, opleiding of andere werkzaamheden voortkomend uit nieuwe economische ontwikkelingen. Minister Schauvliege stelt in de omzendbrief dat deze kantoorachtigen in hoofdzaak toelaatbaar zijn in industriegebied in ruime zin en dus een plaats moeten krijgen in bestaande bedrijventerreinen, zodat vermeden kan worden dat louter voor deze vorm van bedrijvigheid nieuwe locaties (planologisch) aangesneden moeten worden. Vraag is echter of deze interpretatie de vergunning van kantoorachtigen buiten bedrijventerreinen, bijvoorbeeld op ene geïntegreerde wijze in een stadsgebied onmogelijk maken. Want, dergelijke ‘kantoorachtigen’ zijn vaak sterk verweven met andere functies in stedelijk gebied.

Bron: Omzendbrief RO 2017/01 dd. 7 juli 2017 Een gedifferentieerd ruimtelijk transformatiebeleid in de bebouwde en onbebouwde gebieden

 

 

Share: